Deficit spending, crescita e il ministro Tria

Un giudizio più compiuto sul Ministro dell’Economia, Giovanni Tria, sarò in grado di fornirlo tra poche settimane, dopo la presentazione della proposta di legge di bilancio 2019.

Nel frattempo comunque mi sento di dire che ne ammiro molto la sottigliezza delle dichiarazioni e delle argomentazioni: eccellenti esercizi di equilibrismo dialettico.

Una dote certamente utile in questa fase, in cui Tria si propone di contenere i fenomeni speculativi sul mercato del debito pubblico italiano (e quindi il famigerato spread: con ottimi risultati, in questi ultimi giorni).

Ma senza, nello stesso tempo, smentire che il programma economico del governo M5S – Lega (meno tasse, sostegno alle fase sociali disagiate, rilancio della domanda e della crescita) sia realizzabile. Sia pure – ma questo personalmente lo ritenevo evidente fin dall’inizio – diluendo gli interventi nell’arco di alcuni anni, in un orizzonte di legislatura quindi.

Un esempio è una frase pronunciata in pubblico pochi giorni fa: “la carenza di crescita non si risolve con il deficit spending”.

Frase interpretata da qualcuno come indicativa del fatto che Tria non creda alla valenza di immettere nell’economia più potere d’acquisto, tramite più spesa pubblica, più trasferimenti, o minori tasse.

E dagli operatori di mercato finanziario come un’indicazione che non ci si lancerà in programmi di spesa “folli e incontrollati” (cosa che ovviamente, in realtà, non aveva mai proposto nessuno: ma non guasta chiarire il fraintendimento una volta di più piuttosto che una di meno).

Chiarire l'equivoco è semplice. Il deficit spending, o più esattamente, appunto, l'incremento del potere d'acquisto immesso nell'economia, non incrementa, di per sé e direttamente, il tasso di crescita potenziale dell'economia.

Ma svolge un’altra, fondamentale, funzione: riduce l’output gap, cioè il minor livello di produzione rispetto alle capacità del sistema economico, nel momento in cui questa minore produzione è dovuta a una pesantissima e conclamata carenza di domanda.

Detto in soldoni: se l’automobile sta viaggiando a 80 kmh mentre ha una velocità di crociera ottimale di 130, il deficit spending (nel senso sopra definito) non la porta (la velocità di crociera) a 150. Ma equivale a schiacciare l’acceleratore, salendo appunto da 80 a 130.

E per l’automobile / sistema economico, raggiungere la velocità di crociera significa sfruttare al meglio le risorse produttive e abbattere la disoccupazione.

Sul potenziale di crescita, peraltro, raggiungere e mantenere la velocità di crociera ha tutta una serie di benefici indiretti, non istantanei ma evidenti già a breve-medio termine. Tornare a un livello ottimale di occupazione migliora enormemente anche la redditività e la produttività delle aziende e dà loro le risorse, nonché l’incentivo, a innovare, a fare ricerca, e a investire.

Quindi la carenza di crescita non si risolve – direttamente – con il deficit spending. Ma la disoccupazione e il sottoutilizzo di capacità delle aziende sì.

E l’innalzamento del potenziale produttivo del paese viene di conseguenza.

Ancora sui moltiplicatori fiscali

Un intervento di rilancio dell’economia basato sull’immissione di potere d’acquisto, mediante spesa pubblica, sovvenzioni alla spesa privata, riduzioni di prelievo fiscale o una combinazione di tutti questi interventi (deficit spending), è tanto più efficace quanto più alto è il cosiddetto “moltiplicatore fiscale”, o “moltiplicatore keynesiano”.

Il moltiplicatore è il rapporto tra incremento del PIL e dimensione del deficit spending. La domanda che si pone è: il deficit spending produce una crescita del PIL più che proporzionale, meno che proporzionale o addirittura nulla (come a volte sostengono alcuni economisti critici del pensiero keynesiano) ?

La risposta dipende fortemente dalle caratteristiche dell’azione di deficit spending, nonché del momento in cui viene effettuata.

La spesa pubblica diretta contribuisce al PIL. Se lo stato effettua un’opera pubblica che altrimenti non sarebbe stata posta in atto, o se assume un dipendente che altrimenti sarebbe risultato disoccupato, il PIL risulta incrementato in misura pari al valore dell’opera o, rispettivamente, alla retribuzione del dipendente.

Questo è il primo effetto, che di per sé corrisponde a un moltiplicatore 1 tra deficit spending e incremento di PIL. Dopodiché si attiva un meccanismo amplificativo: il maggior reddito creato (perché l’opera pubblica ha generato produzione, quindi reddito, a beneficio delle aziende a cui sono stati appaltati i lavori, e il dipendente pubblico percepisce uno stipendio di cui prima non disponeva) avvia una catena virtuosa: consente ai soggetti che ne beneficiano di consumare di più, quindi crea domanda, stimola le aziende in grado di soddisfare questa domanda ad effettuare nuove assunzioni, eccetera.

Ci sono, di conseguenza, fondati presupposti per presumere che il deficit spending che prende la forma di maggior spesa pubblica diretta produca un incremento di PIL con un multiplo superiore a 1, sotto due condizioni.

La prima è che la maggior domanda si rivolga a beni di produzione interna, e non a importazioni.

La seconda è che non si verifichino effetti di “crowding out”, o spiazzamento. Se lo stato, ad esempio, avvia un investimento pubblico, che tuttavia induce le aziende appaltatrici a posporre altre attività per eseguirlo – perché non hanno la capacità produttiva necessaria a sviluppare questa nuova commessa unitamente ad altre già in portafoglio – la produzione complessiva del sistema economico non aumenta. Casomai aumentano i prezzi, perché le aziende utilizzano la maggior domanda per ottenere condizioni economiche migliori, in quanto c’è più richiesta complessiva per le attività produttive da esse svolte.

Stesso discorso per l’assunzione di dipendenti pubblici: il “crowding out” non c’è se assumo disoccupati. Se il mercato del lavoro, invece, è già tonico, cioè se sostanzialmente chi vuole lavorare ha già la possibilità di farlo, il dipendente pubblico verrà assunto solo se gli verranno offerte condizioni migliori rispetto a quelle delle alternative di lavoro che il settore privato gli propone. L’effetto quindi sarà di aumentare le retribuzioni, e di conseguenza i prezzi, non l’occupazione.

Spesso si sostiene che il moltiplicatore della spesa pubblica è più elevato del moltiplicatore delle riduzioni di prelievo fiscale (o dei sostegni alla spesa privata). La motivazione di questa affermazione può essere sintetizzata come segue.

La spesa pubblica (sempre che non ci sia “crowding out” e che la maggior domanda si rivolga a produzione interna, e non a importazioni) già di suo, come visto, ha un moltiplicatore 1, e gli effetti indotti la porteranno quindi a un moltiplicatore più alto di 1.

Nel caso delle riduzioni di prelievo fiscale e dei sostegni alla spesa privata, si rendono disponibili maggiori mezzi finanziari al settore privato: questo maggior potere d’acquisto potrebbe essere in parte risparmiato, e non speso. Potrebbe quindi esserci un moltiplicatore inferiore a 1, almeno inizialmente, che supererebbe l’unità solo in seguito, grazie agli effetti indotti sopra descritti e presumibilmente con un ritardo temporale quantomeno di alcuni mesi.

Tutto questo ha portato a teorizzare il concetto del “moltiplicatore del bilancio pubblico in pareggio”. In pratica, aumentando la spesa e nello stesso tempo aumentando le tasse, si dovrebbe conseguire un incremento complessivo del PIL grazie al fatto che il moltiplicatore della spesa è superiore al moltiplicatore delle tasse (che in questo caso agisce in senso negativo). Questo, mantenendo nello stesso tempo in pareggio (nell’immediato, effetti successivi a parte) il saldo tra maggiori spese pubbliche e maggiori incassi fiscali.

Quest’ultima teorizzazione, tuttavia, è a mio parere dubbia. Occorre ricordare che le azioni di spesa pubblica hanno tempi di attuazione generalmente più lunghi rispetto alle riduzioni di imposte (o ai sostegni alla spesa privata).

Tra delibera di effettuazione di un’opera pubblica e sua effettiva attuazione, intercorrono tempi che possono anche essere molto ampi, per la definizione dell’opera, gli appalti, la progettazione e l’esecuzione del lavori.

Più semplice e rapido è il caso dell’assunzione di dipendenti pubblici, che comunque richiede procedure amministrative, bandi, concorsi eccetera.

L’effetto di una riduzione d’imposte, o dell’erogazione di sostegni alla spesa privata, è probabilmente, in media, più veloce.

In sintesi, sugli effetti di un’azione di “deficit spending” appare legittimo affermare quanto segue:

UNO, è sicuramente ottenibile un moltiplicatore superiore a 1, e forse anche largamente superiore, in presenza di un elevato livello di sottoutilizzo delle risorse produttive (com’è oggi il caso nell’Eurozona in generale, e in Italia in particolare).

DUE, questo non sarebbe il caso in presenza di un contesto economico tonico, in cui predominerebbero gli effetti di “crowding out”.

TRE, quanto menzionato al punto UNO richiede che la maggior domanda attivata dalle politiche di “deficit spending” si rivolga a produzione interna e non a incremento delle importazioni nette. Questo è ragionevole se l’azione di “deficit spending” si accompagna a un miglioramento del cambio effettivo, che può essere ottenuto in almeno due modi: un riallineamento valutario (che richiede un sistema di cambi flessibili), oppure l’utilizzo di una parte sufficiente dell’azione di “deficit spending” per migliorare il cuneo fiscale a beneficio delle aziende che producono sul territorio nazionale.

QUATTRO, non è scontato che il moltiplicatore della spesa pubblica sia più alto del moltiplicatore delle riduzioni di imposte (o di altre forme di sostegno alla spesa privata). Il beneficio della prima è più diretto ma questo potrebbe essere compensato da tempi più lunghi per l’attivazione delle decisioni di spesa.

Si può fare a meno del debito pubblico ?

Uno stato dotato di sovranità monetaria in linea di principio ne potrebbe fare a meno. Ma…

 

In condizioni economiche normali, dove cioè non esistono alti e cronici livelli di disoccupazione, il governo stabilisce il livello di spesa pubblica necessario alle attività svolte dallo Stato, e preleva tasse dai suoi cittadini.

 

A livello politico, si definisce l’allocazione della spesa, a quali finalità cioè le risorse pubbliche devono essere destinate. E quali tasse prelevare, in che forma – sui redditi, sui consumi, sul patrimonio – con che livelli di progressività, eccetera.

 

Immaginiamo ora che per effetto, ad esempio, di una crisi finanziaria e bancaria prodotta dall’esplosione di una bolla speculativa, l’economia cada in una situazione di depressione.

 

La domanda scende nettamente al di sotto del livello necessario alla piena occupazione. E anche azzerando i tassi d’interesse praticati dalla banca centrale, e magari fornendo ulteriore liquidità al sistema finanziario con manovre di “quantitative easing”, l’occupazione non recupera livelli appropriati.

 

Questa situazione richiede forti politiche pubbliche di “deficit spending”, cioè di spesa pubblica molto più alta del prelievo fiscale. Ma lo Stato non ha bisogno di indebitarsi per attuarle: fino al momento in cui la domanda non ha recuperato livelli vicini alla piena occupazione, non c’è rischio che l’inflazione vada fuori controllo. Il sostegno alla spesa può quindi essere finanziato emettendo moneta.

 

In altri termini, lo Stato non ha bisogno di emettere debito né in condizioni economiche normali, né in situazioni di domanda depressa.

 

Nel primo caso, il bilancio pubblico può essere mantenuto in pareggio. O per essere più precisi, è appropriato un leggero deficit finanziato comunque da moneta (non da debito) perché in condizioni normali l’economia cresce, ed è quindi corretto che aumenti anche la quantità di moneta in circolazione.

 

Ma pure nel secondo caso, lo Stato non ha bisogno di indebitarsi per attuare le politiche di “deficit spending” massiccio necessarie a risollevare l’economia da una situazione di depressione profonda della domanda: può finanziarle emettendo moneta, senza significativi impatti sull’inflazione.

 

Rimane allora da spiegare perché i debiti pubblici esistono. Una ragione, forse in pratica la più importante, ha a che fare con la formazione del consenso politico.

 

Piaccia o no, la spesa pubblica è anche un meccanismo di acquisizione del consenso. Se un politico acquista consenso aumentando determinate categorie di spesa, e lo perde – invece - aumentando le tasse, ci sarà un incentivo a fare la prima cosa ma non la seconda (o non nella stessa misura).

 

Quindi esiste un incentivo ad aumentare il deficit in situazioni in cui l’economia non è depressa. Le motivazioni della spesa, intendiamoci, possono anche essere pienamente condivisibili. Quello che però tende a non avvenire, è che spesa e imposte crescano nella stessa misura.

 

Oppure: il politico si rende popolare abbassando le tasse. Magari eliminando tasse oggettivamente inique o mal concepite. Ma senza effettuare riduzioni di spesa corrispondenti.

 

In pratica, è un “deficit spending” da marketing politico. Che non è una politica di sostegno della domanda.

 

E il modo migliore per attuarlo (dal punto di vista di chi cerca consenso elettorale) è di finanziare il deficit (eccesso di spesa rispetto alle tasse prelevate) con debito pubblico.

 

Do qualcosa in più a qualcuno, non aumento le tasse a nessuno (o viceversa, abbasso le tasse senza tagliare spese). E copro il deficit chiedendo soldi ai miei cittadini (o anche a investitori esteri) ma a titolo di prestito remunerato: non imponendo nuove imposte o tagli di spesa pubblica.

 

Ovviamente, chi si trova a pagare una tassa in più, oppure a subire gli effetti di una riduzione di spesa pubblica, si sente privato di qualcosa. Chi investe il proprio risparmio in titoli del debito pubblico no: effettua semplicemente un normale investimento finanziario.

 

In tutto ciò esistono due controindicazioni. In questa situazione (al contrario di quanto avverrebbe se l’economia fosse depressa) non ci sono significative risorse disoccupate da rimettere al lavoro. In realtà l’azione avvantaggia certe parti della popolazione (presumibilmente quelle al cui consenso il politico che le effettua è particolarmente interessato) ma non può far crescere il PIL, la produzione, i redditi totali.

 

Si verifica quindi un’azione di spiazzamento (“crowding out”): ad esempio, per effetto dei maggiori tassi d’interesse dovuti alla necessità di emettere debito pubblico, si riduce la spesa più sensibile al costo del denaro (magari, quella immobiliare). L’aumento di una forma di spesa ne riduce un’altra.

 

Inoltre, l’esistenza di un debito pubblico implica che una parte della spesa futura dovrà essere destinata al pagamento di interessi. I deficit pregressi, se finanziati da debito, producono un vincolo alla politica fiscale degli anni successivi.

 

In conclusione, il “deficit spending” massiccio (definito come sopra: spesa pubblica eccedente il prelievo fiscale) è uno strumento indispensabile per rimettere al lavoro risorse inutilizzate, quindi per assicurare la piena occupazione dell’economia.

 

Ma quando l’economia è in condizioni normali – in altri termini, non ci sono livelli anomali di disoccupazione - il “deficit spending” finanziato da debito è invece un meccanismo di riallocazione delle risorse, non di incremento del loro utilizzo. Riallocazione che viene effettuata dando l’impressione (illusoria) di dare qualcosa di più a qualcuno (o a tutti), senza privare nessuno di nulla.