La natura prociclica delle “clausole di salvaguardia”

Per la corretta impostazione e gestione del progetto CCF, è importante riflettere sulle cosiddette “clausole di salvaguardia”, ovvero sulle azioni da mettere in atto nel momento in cui determinati obiettivi di finanza pubblica rischiano di non essere conseguiti.

Il problema delle clausole di salvaguardia, così come sono concepite nell’Eurosistema odierno, è la loro natura prociclica. Qui di seguito trovate alcune considerazioni sul tema, mentre un post successivo esaminerà come il progetto CCF è in grado di impostare un sistema di accordi che evitano pressoché totalmente la prociclicità.

Immaginiamo che l’Italia abbia un obiettivo di deficit pubblico pari al 3% del PIL, e che l’economia stia invece marciando a un passo che lascia prevedere un deficit del 4%.

Se l’Italia attua manovre restrittive – maggiori tasse e/o riduzioni di spesa pubblica – qual è l’entità dell’aggiustamento necessario per riportare il deficit al 3% ?

Non è pari all’1% ma è più alto, in quanto le manovre restrittive rallentano l’economia: con il calo del PIL, diminuisce anche il gettito fiscale.

Di quanto l’aggiustamento debba essere più alto, dipende principalmente dal livello del moltiplicatore fiscale, ovvero dall’impatto sul PIL di una manovra restrittiva.

Le regole dell’attuale Eurosistema sono state concepite sulla base dell’ipotesi che il moltiplicatore fiscale fosse considerevolmente inferiore a 1, per esempio 0,5. In altri termini, un’azione restrittiva avrebbe dovuto produrre un impatto molto meno che proporzionale sul PIL. L’effetto sarebbe stato infatti (si supponeva) in parte attenuato dalla maggiore propensione alla spesa del settore privato, grazie all’”effetto fiducia” prodotto dalla constatazione che si stavano “rimettendo in ordine i conti pubblici”.

In tali condizioni, un aggiustamento dell’1% per il deficit pubblico avrebbe richiesto una manovra all’incirca pari all’1,3% del PIL.

Il PIL sarebbe infatti sceso, partendo da 100, a 99,35 (la differenza – 0,65 – essendo pari a 1,3 x 0,65, dove 1,3 è l’entità della manovra e 0,5 è il moltiplicatore).

Il minor PIL avrebbe però prodotto minori incassi fiscali stimabili in poco meno della metà della variazione (in quanto la pressione fiscale totale è attualmente vicina al 50% del PIL). Quindi all’incirca 0,3.

Il beneficio netto sul deficit sarebbe in definitiva stato 1,3% meno 0,3%, uguale 1% come da obiettivi.

Un effetto negativo sul PIL dello 0,65% è sensibile ma non catastrofico. L’esperienza dell’Eurozona e dell’Italia dal 2011 in poi ha tuttavia provato che questa stima era di gran lunga troppo ottimistica.

Il moltiplicatore è risultato essere decisamente più elevato, il che non stupisce se si considera che le economie soffrivano, già in partenza, di una condizione di domanda depressa. Nel 2011, l’Italia e l’Eurozona erano ancora ben lontane dall’aver recuperato gli effetti della crisi finanziaria 2008-2009. La disoccupazione era elevata, e i consumi e gli investimenti decisamente più bassi rispetto al 2007.

In tali condizioni, togliere soldi dal sistema economico, togliere potere d’acquisto ad aziende e cittadini, non produce nessun effetto di “maggior fiducia perché i conti pubblici tornano sotto controllo”. Il clima generale, già in partenza tutt’altro che euforico, diventa ancora più pessimistico. I consumatori spendono ancora di meno, le aziende riducono ulteriormente investimenti e organici, le banche sono ancora meno propense a erogare credito.

Lo stesso capo economista del Fondo Monetario Internazionale, Olivier Blanchard, ha riconosciuto che l’ipotesi di un moltiplicatore nettamente inferiore all’unità è, in tali condizioni, implausibile. Qui trovate le argomentazioni che hanno condotto Blanchard e il suo collega Daniel Leigh ad affermare che un intervallo di valori plausibile poteva essere stimato tra 0,9 e 1,7.

Con un moltiplicatore superiore a 1, per esempio pari a 1,3 (il valore medio dell’intervallo sopra citato) che aggiustamento dei conti pubblici occorre per ridurre il deficit in misura pari all’1% del PIL ?

L’entità della manovra è del 2,3% circa, che implica una flessione del PIL dell’ordine di 2,3% x 1,3 = grosso modo 3%.

Poco meno della metà del minor PIL – 1,3% si traduce in minori incassi fiscali. Da questo segue una riduzione del deficit pubblico pari, come desiderato, all’1%, risultante dalla differenza tra 2,3% e 1,3%.

Immagino che non sfuggano le differenze, per l’economia reale, tra i due scenari. Un calo dello 0,65% è sensibile ma non catastrofico. Un calo del 3% è un autentico disastro.

Qui di seguito, sono riportati in modo più preciso gli effetti sul PIL di azioni finalizzate a ridurre di un punto percentuale il rapporto deficit / PIL, con una pressione fiscale media supposta pari al 45% e con un ventaglio di valori, per il moltiplicatore, compresi tra 0,5 e 1,7.

 

								Moltiplicatore
					0,50	0,70	0,90	1,10	1,30	1,50	1,70
Obiettivo di aggiustamento del deficit pubblico					1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%
Pressione fiscale / PIL					45%	45%	45%	45%	45%	45%	45%
Entità della manovra restrittiva, in % del PIL					1,29%	1,46%	1,68%	1,98%	2,41%	3,08%	4,26%
Riduzione PIL conseguente all'aggiustamento					0,65%	1,02%	1,51%	2,18%	3,13%	4,62%	7,23%

 

L’Italia ha sofferto di pesanti cadute di produzione e occupazione, nel 2012 e nel 2013, sostanzialmente perché il governo Monti e la UE hanno impostato azioni di politica economica basate sul presupposto che ci si trovasse nella situazione di cui alla colonna di sinistra della tabella. La realtà dei fatti era invece decisamente più vicina al lato destro.

La situazione odierna non è, sotto questo profilo, diversa. Non c’è stato nessun significativo recupero di occupazione, e la domanda è sempre fortemente depressa rispetto alle capacità produttive del sistema economico italiano.

Nell’eventualità in cui si verifichino scostamenti significativi del rapporto deficit pubblico / PIL rispetto alle previsioni, l’Italia si trova quindi forzata ad adottare azioni restrittive di grossa entità rispetto agli obiettivi di aggiustamento da conseguire. In realtà, l’ultima legge di stabilità già recepisce aumenti automatici di IVA, fino a un massimo del 25,5%, che possono essere evitati solo se non si verificheranno tendenze allo scostamento del deficit. Questo richiede un andamento dell’economia decisamente migliore dell’attuale, o alternativamente altre azioni restrittive (pesanti tagli di spesa, ad esempio).

In presenza di moltiplicatori fiscali superiori all’unità, questo sistema di “clausole di salvaguardia” non solo ha provocato pesanti cali di PIL, soprattutto nel 2012 e 2013, ma continua a penalizzare fortemente la ripresa di produzione e occupazione.

Alcune considerazioni sul moltiplicatore fiscale

Uno dei presupposti della Riforma Morbida è l’esistenza di un moltiplicatore fiscale superiore a 1. In altri termini, i CCF emessi rappresentano un’azione di stimolo della domanda. Se questa si traduce in un’espansione più che proporzionale del PIL, al momento in cui i CCF saranno utilizzati per saldare obbligazioni finanziarie nei confronti dello stato emittente (due anni dopo le assegnazioni, nella proposta attuale) le maggiori entrate fiscali prodotte dalla ripresa compenseranno l’utilizzo dei CCF ed eviteranno che deficit e debito pubblico si incrementino rispetto al PIL. Diversamente, si verificherebbe un peggioramento dei parametri di finanza pubblica.

Sull’argomento, è stato ampiamente citato, dal momento della sua pubblicazione (gennaio 2013) in poi, l’articolo di Olivier Blanchard e Daniel Leigh, entrambi del Fondo Monetario Internazionale (Blanchard ne è il capo economista), dal titolo “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”.

Significativi sono i seguenti passaggi, tratti dall’introduzione dell’articolo.

“All’inizio del 2010… vari piani pluriennali di consolidamento fiscale, di ampie dimensioni, sono stati intrapresi, particolarmente in Europa… A causa dell’impossibilità di portare sotto zero i tassi d’interesse nominali (… situazione altrimenti nota come “trappola della liquidità”…) è risultata impossibile un’azione delle banche centrali per compensare gli effetti negativi di breve termine del consolidamento fiscale sull’attività economica. In secondo luogo, la riduzione della produzione e del reddito, abbinata a un sistema finanziario scarsamente funzionante, implica che il consumo possa dipendere più dal reddito corrente che da quello futuro, e che gli investimenti possano dipendere più dagli utili attuali che da quelli futuri, condizioni che entrambi portano i moltiplicatori ad assumere dimensioni elevate (Eggertsson e Krugman, 2012). In terzo luogo… vari studi empirici hanno riscontrato che i moltiplicatori fiscali sono probabilmente maggiori quando nell’economia esiste un alto livello di capacità inutilizzata. Sulla base di dati statunitensi, Auerbach e Gorodnichenko (2012b) hanno constatato che i moltiplicatori fiscali associati alla spesa pubblica possono fluttuare tra valori prossimi a zero in tempi normali fino a circa 2,5 in periodi di recessione”.

Quanto sopra mette in luce varie delle ragioni per le quali l’azione di consolidamento fiscale attuata, soprattutto da metà 2011 in poi, nell’Eurozona, è risultata controproducente, non solo per quanto attiene a PIL e occupazione ma anche rispetto agli obiettivi di finanza pubblica che ci si proponeva di conseguire. Ma fa anche capire che esistono, oggi, condizioni che appaiono altamente appropriate affinché l’azione espansiva contemplata nel progetto CCF possa generare moltiplicatori superiori a 1: l’ipotesi di 1,3 su cui ci si è basati per formulare le previsioni macroeconomiche sottostanti alla proposta appare, in effetti, prudenziale.

Alcune condizioni essenziali (previste, peraltro, nel progetto CCF) per confermare tutto ciò sono le seguenti:

PRIMO, l’azione espansiva – in termini di riduzione del carico fiscale per cittadini e aziende e, in misura minore, di ampliamento di spesa sociale e di investimenti pubblici – deve essere presentata come permanente, in modo da creare il clima di fiducia che spingerà gli operatori economici a spendere (e non a risparmiare) la parte preponderante del maggior reddito ottenuto per mezzo dei CCF assegnati, avviando quindi una catena di effetti positivi (domanda che espande la produzione, quindi l’occupazione, quindi, ulteriormente, i redditi, eccetera).

SECONDO, una parte dell’azione espansiva deve andare alle aziende per ridurre i loro costi di produzione, in particolare i costi di lavoro lordi (a parità di retribuzione netta). Questo evita che il recupero della domanda porti a uno squilibrio nei saldi commerciali esteri e limiti l’espansione di produzione e occupazione domestica.

Un fattore fondamentale che giustifica la valenza dell’azione espansiva prevista nel progetto CCF è proprio l’attuale esistenza, in Italia (e in tutti i paesi dell’Eurozona mediterranea) di un livello molto alto di disoccupazione e di sottoutilizzo della capacità produttiva delle aziende, come risultato della crisi iniziata nel 2008 con il fallimento Lehman Brothers e aggravatasi (soprattutto da metà 2011) in poi con l’accelerazione delle politiche di austerità fiscale.

In questa situazione, esiste un alto livello di domanda insoddisfatta, da un lato, e di offerta in grado di soddisfarla, dall’altro. Il fattore necessario e sufficiente a far ripartire produzione e occupazione, senza effetti negativi sull’inflazione, è la disponibilità per cittadini e aziende, in dimensioni significative e su base permanente, di maggior potere d’acquisto.

 

Olivier Blanchard - Daniel Leigh

“Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”

IMF, Gennaio 2013

 

Alan Auerbach – Yuriy Gorodnichenko

“Measuring the Output Responses to Fiscal Policies”

American Economic Journal, 2012

 

Gauti Eggertsson – Paul Krugman

“Debt, Deleveraging and the Liquidity Trap”

Quarterly Journal of Economica, 2012