Perchè l'espansione fiscale non fa esplodere il deficit

L’ultimo post chiariva la (fondamentale) differenza tra impulso fiscale e variazione del deficit pubblico. Il tema è tutt’altro che accademico e, anzi, è estremamente rilevante nell’attuale contesto economico italiano.

Il motivo è molto semplice. Il governo M5S – Lega ha un programma espansivo, che comporta l’immissione nel sistema economico di circa 100 miliardi di euro tra minori tasse, maggiori pensioni e trasferimenti, e maggiore spesa pubblica. Moltissimi commentatori hanno lanciato alti strali, in quanto 100 miliardi sono circa il 6% del PIL italiano. Si è quindi parlato di “sfondamento dei conti pubblici”, di “esplosione del deficit”, di “terribile irresponsabilità fiscale”, eccetera.

Questi commenti nascondono un (gravissimo) equivoco tra i due concetti sopra menzionati. Effettivamente l’ordine di grandezza degli interventi proposti è di 100 miliardi: ma si tratta di 100 miliardi di impulso fiscale. Che a questo corrisponda un incremento del deficit di pari dimensione, è possibile sostenerlo solo sulla base dell’ipotesi che questa immissione di potere d’acquisto abbia ZERO effetto espansivo sull’economia.

Un’ipotesi completamente infondata, sia sul piano teorico, che su quello pratico (come, per nostra disgrazia, ampiamente dimostrato dagli eventi del periodo 2011-2013, quando manovre di segno contrario – restrittive e non espansive – hanno affondato il PIL e, nello stesso tempo, prodotto solo una modestissima diminuzione del deficit pubblico).

Per rendersi conto della differenza, applicata al possibile contesto italiano del prossimo futuro, tra impulso fiscale e variazione del deficit pubblico, proviamo a ipotizzare quanto segue:

UNO, il moltiplicatore keynesiano dell’impulso fiscale è pari a 1,00x (ipotesi cautelativa, nel contesto attuale italiano caratterizzato da fortissima depressione della domanda e da pesante sottoutilizzo dei fattori produttivi).

DUE, i 100 miliardi di impulso fiscale vengono distribuiti nell’arco di tre anni (2019-2020-2021).

Le più recenti previsioni “tendenziali” (cioè in assenza di interventi) elaborati dal precedente governo (Documento di Economia e Finanza del Ministero dell’Economia, aprile 2018) si sintetizzano come segue.

Miliardi di euro		2017	2018 DEF	2019 DEF	2020 DEF	2021 DEF
PIL		1.717	1.765	1.822	1.877	1.928
Crescita reale			1,5%	1,4%	1,3%	1,2%
Inflazione			1,3%	1,8%	1,7%	1,5%
Deficit pubblico		-39	-28	-15		4
Altre variazioni debito pubblico			-18	-8	-9	-15
Debito pubblico		2.263	2.309	2.332	2.341	2.352
Deficit pubblico %		-2,3%	-1,6%	-0,8%		0,2%
Debito pubblico %		131,8%	130,8%	128,0%	124,7%	122,0%

L’applicazione dei 100 miliardi di impulso fiscale, sulla base delle (semplici e conservative) ipotesi sopra menzionate, porta a quanto segue:

			2018 con	2019 con	2020 con	2021 con
Miliardi di euro		2017	impulso	impulso	impulso	impulso
PIL		1.717	1.765	1.855	1.944	2.028
Crescita reale			1,5%	3,3%	3,0%	2,8%
Inflazione			1,3%	1,8%	1,7%	1,5%
Deficit pubblico		-39	-28	-33	-35	-49
Altre variazioni debito pubblico			-18	-8	-9	-15
Debito pubblico		2.263	2.309	2.350	2.394	2.457
Deficit pubblico %		-2,3%	-1,6%	-1,8%	-1,8%	-2,4%
Debito pubblico %		131,8%	130,8%	126,6%	123,1%	121,2%
Moltiplicatore				1,00	1,00	1,00
Impulso fiscale				33	67	100
Maggior PIL per impulso fiscale				33	67	100
Entrate / PIL		47,5%	47,5%	47,5%	47,5%	47,5%
Maggiori entrate				16	32	48

Altrimenti detto: tre anni di crescita reale intorno al 3% annuo invece che sotto l’1,5%; 100 miliardi di PIL in più nel 2021; un rapporto debito pubblico / PIL in calo più rapido rispetto all’ipotesi “tendenziale” (quella senza impulso fiscale); e…

…il deficit / PIL che rimane comunque sempre sotto il 3%.

E tutto questo senza neanche bisogno di attuare la manovra espansiva mediante emissione di Moneta Fiscale / CCF – che non essendo debito, migliorerebbe nettamente sia il deficit / PIL che il debito / PIL.

In sintesi, in un contesto di forte sottoutilizzo delle risorse produttive, l’espansione fiscale produce un notevolissimo miglioramento della crescita economica a fronte di un modesto innalzamento del deficit. Al contrario, politiche restrittive hanno scarsi impatti riguardo agli obiettivi di contenimento del deficit, mentre danneggiano enormemente produzione e occupazione.

Il non-mistero del moltiplicatore keynesiano

Una delle più frequenti critiche al progetto Moneta Fiscale – e, in effetti, a qualsiasi proposta di politica economica imperniata sull’espansione della domanda – è un presunto eccesso di fiducia nel “moltiplicatore keynesiano”: in altri termini, si pone in dubbio che un aumento di spesa pubblica o una diminuzione di imposte possa generare un’espansione più che proporzionale di domanda e di produzione.

Spesso si leggono dibattiti condotti a colpi di citazioni e di sostegni statistici – Olivier Blanchard dice, Carmen Reinhardt non è d’accordo, eccetera.

I critici affermano che i dati sono discordanti e ambigui – non esisterebbe, in altri termini, un’evidenza incontrovertibile che il moltiplicatore sia superiore a uno.

Ma il punto chiave è interpretare i dati in funzione del contesto in cui la manovra espansiva ha effettivamente avuto luogo.

Non è difficile capire che il moltiplicatore è alto in situazione di economia depressa, basso o nullo se il sistema economico è, al contrario, in situazione tonica, o anche solo normale.

Perché ? semplicemente perché la normalità, per un sistema economico, è (o dovrebbe essere) un buon livello di impiego delle risorse produttive. Il sistema dovrebbe, in altri termini non sprecare risorse: quindi farle lavorare. Non avere livelli di disoccupazione abnormi, né impianti fortemente sottoutilizzati.

Se l’offerta, quindi la capacità produttiva del sistema economico, è satura, immettere domanda genera pressioni al rialzo sui prezzi, ma non accresce produzione e occupazione: appunto perché non ci sono significativi spazi di incremento, quantomeno in tempi brevi.

Ma esattamente il contrario vale quando la domanda è pesantemente depressa, la disoccupazione è elevata, gli impianti sono sottoutilizzati. Un’azione di spinta sulla domanda aumenta produzione e occupazione. Non esercita invece pressioni sui prezzi particolarmente elevate se non quando il sottoutilizzo delle risorse produttive è stato, almeno in buona parte, riassorbito.

Questa era la situazione negli anni della Grande Depressione, e questa è la situazione di oggi: in particolare nell’Eurozona, e ancora di più in Italia.

L’opera di Keynes si comprende ricordando che nasce dall’analisi di un contesto di pesante carenza di domanda aggregata, conseguente a una crisi finanziaria. E’ questo che la rende così attuale oggi.

Il moltiplicatore keynesiano non ha nulla di magico. E’ un acceleratore che porta alla velocità di crociera una macchina che procede troppo lentamente. Non serve, al contrario, se l’auto sta già marciando a velocità ottimale.

E l’effetto di accelerazione, in un contesto depresso, è tra l’altro duplice: rapido stimolo dei consumi (o degli investimenti pubblici, se l’azione espansiva è indirizzata su quelli); ulteriore stimolo - differito ma sostanzioso - sugli investimenti privati. Perché via via che il sistema economico si riavvicina all’utilizzo pieno della capacità produttiva crescono gli incentivi a incrementarla.

E’ il cosiddetto crowding-in degli investimenti, che rafforza l’effetto espansivo delle politiche keynesiane in contesto di economia depressa.

Al contrario, le azioni espansive della domanda sono inefficaci quando l’economia è a regime: qui gioca il crowding-out, lo spiazzamento della spesa privata. L’impulso sulla domanda si disperde in inflazione e/o crescita dei tassi d’interesse, la spesa introdotta dall’esterno si compensa con contrazioni di altre forme di spesa.

Ma non è quello di cui dobbiamo preoccuparci oggi. Siamo nella classica situazione in cui l’effetto espansivo del moltiplicatore, dell’azione sulla domanda, è elevato. Ed è quanto necessario ad uscire dalla crisi.

Stima del moltiplicatore: chiarimenti e precisazioni

A seguito di alcune riflessioni sviluppate insieme a Enrico Grazzini, chiarisco qui di seguito una serie di elementi rilevanti per la stima del moltiplicatore keynesiano utilizzato nel valutare gli impatti del progetto CCF.

Un primo punto che è forse meno evidente di quanto pensassi: il moltiplicatore non ipotizza alcun beneficio dovuto al fatto che il maggior potere d’acquisto in circolazione produca maggiori investimenti aziendali. Ipotizza invece che il maggior potere d’acquisto incrementi la domanda:

PER CONSUMI (quando va alle persone fisiche, tramite minori tasse o maggiori trasferimenti)

PER SPESA PUBBLICA (quando viene utilizzato per spese delle pubbliche amministrazioni, via investimenti pubblici, assunzione di personale ecc.)

PER ESPORTAZIONI NETTE (in quanto i CCF vengono in parte assegnati alle aziende, diminuiscono il costo del lavoro e le rendono più competitive, quindi in grado di esportare di più e di sostituire importazioni con produzioni domestiche).

Il migliorato clima economico alimenterà, nel tempo, anche maggiori investimenti aziendali, ma questo nella stima del moltiplicatore utilizzato non è recepito in quanto ci si è limitati a considerare l’impatto NELL’ANNO del maggior potere d’acquisto in circolazione NELL’ANNO STESSO. Gli investimenti aziendali privati cresceranno via via che (1) le aziende prenderanno sempre più fiducia in merito alla permanenza della maggior domanda, e inoltre che (2) si sarà riassorbita la capacità produttiva attualmente inutilizzata, oggi altissima. Questo beneficio ci sarà, ma richiederà più tempo per dispiegarsi in misura sostanziale, probabilmente un paio d’anni. I modelli di stima utilizzati non lo recepiscono, il che va considerato un fattore di conservatività.

Un secondo tema di cui si è discusso è l’assunzione, sopra citata, che i CCF assegnati alle aziende (in funzione dei costi di lavoro da esse sostenuti) producano il loro beneficio per il tramite dell’incremento di competitività, e quindi delle esportazioni nette. Questo richiede che le aziende abbassino i prezzi di vendita. Non è garantito che lo facciano: potrebbero tesaurizzare i CCF, oppure venderli per effettuare investimenti finanziari (o di altro tipo), investire all’estero, ridurre i debiti, aumentare i dividendi agli azionisti ecc.

Tuttavia, nel momento in cui i CCF sono assegnati alle aziende, anche nell’eventualità in cui queste ultime decidano di non abbassare i prezzi, realizzeranno maggiori utili: che verranno evidentemente utilizzati per uno degli scopi di cui sopra, ma che comunque costituiscono una componente di reddito nazionale, quindi di PIL.

In ogni modo, nel momento in cui un sistema economico ha un livello anomalo (cioè molto alto) di capacità produttiva inutilizzata, l’incentivo ad abbassare i prezzi e a incrementare le quantità prodotte e l’occupazione è particolarmente alto. Se la capacità produttiva è satura, l’abbassamento di una componente di costo induce l’azienda ad aumentare la produzione, ma fino a un certo punto, perché prima occorre aumentare la capacità produttiva e questo richiede investimenti e costi fissi. Se la capacità è molto sottoutilizzata, queste remore incidono molto meno e la spinta a ridurre i prezzi, produrre di più e quindi anche aumentare l’occupazione è decisamente più elevata.

Il moltiplicatore utilizzato, pari a 1,20 – 1,30, è in linea con le ipotesi della letteratura più recente (Blanchard, Krugman ecc.) che spesso non fanno riferimento a una situazione di economia aperta: non esplicitano cioè l’impatto di variazioni nei saldi commerciali esteri. Naturalmente questo vale se l’analisi è condotta con riferimento all’economia mondiale nel suo complesso, oppure (quando si ragiona su un singolo paese) se intervengono fattori di ribilanciamento automatico dei saldi commerciali esteri (come può essere – anche se non è scontato o automatico che questo avvenga in modo rapido e completo – la fluttuazione dei cambi). E’ comunque un problema relativamente modesto se ci si riferisce a un economia di grandi dimensioni e con incidenza relativamente bassa dell’interscambio estero, come quella USA.

Queste ipotesi, evidentemente, non valgono nella situazione italiana. Il progetto CCF, tuttavia, prevede di dosare le allocazioni di CCF alle aziende (a riduzione dei loro costi di lavoro effettivi) in modo, appunto, da lasciare invariati i saldi commerciali esteri, ottenendo una compensazione tra le maggiori esportazioni nette e la crescita dell’import dovuta all’incremento della domanda interna.

E’ un risultato ottenibile allocando CCF alle aziende nella misura necessaria a compensare la perdita di competitività del sistema economico italiano subita, rispetto alle maggiori controparti commerciali, dall’introduzione dell’euro (nel 1999 i saldi commerciali esteri italiani erano in equilibrio, in un periodo in cui non esistevano condizioni di domanda interna depressa) a oggi. In funzione dell’effettiva risposta del sistema, le allocazioni possono anche essere successivamente aumentate o diminuite per mantenere in equilibrio gli effetti sui saldi commerciali esteri.

E’ anche possibile (ed è un’ipotesi di cui si è parlato) privilegiare, nell’allocazione dei CCF, i settori maggiormente esposti alla concorrenza internazionale.

Nel presupposto in cui il progetto CCF sia applicato rispettando il principio di non modificare l’equilibrio dei saldi esteri (presupposto che è sempre stato uno degli elementi chiave della proposta) il moltiplicatore di 1,20 e 1,30 è quindi plausibile e affidabile.

La natura prociclica delle “clausole di salvaguardia”

Per la corretta impostazione e gestione del progetto CCF, è importante riflettere sulle cosiddette “clausole di salvaguardia”, ovvero sulle azioni da mettere in atto nel momento in cui determinati obiettivi di finanza pubblica rischiano di non essere conseguiti.

Il problema delle clausole di salvaguardia, così come sono concepite nell’Eurosistema odierno, è la loro natura prociclica. Qui di seguito trovate alcune considerazioni sul tema, mentre un post successivo esaminerà come il progetto CCF è in grado di impostare un sistema di accordi che evitano pressoché totalmente la prociclicità.

Immaginiamo che l’Italia abbia un obiettivo di deficit pubblico pari al 3% del PIL, e che l’economia stia invece marciando a un passo che lascia prevedere un deficit del 4%.

Se l’Italia attua manovre restrittive – maggiori tasse e/o riduzioni di spesa pubblica – qual è l’entità dell’aggiustamento necessario per riportare il deficit al 3% ?

Non è pari all’1% ma è più alto, in quanto le manovre restrittive rallentano l’economia: con il calo del PIL, diminuisce anche il gettito fiscale.

Di quanto l’aggiustamento debba essere più alto, dipende principalmente dal livello del moltiplicatore fiscale, ovvero dall’impatto sul PIL di una manovra restrittiva.

Le regole dell’attuale Eurosistema sono state concepite sulla base dell’ipotesi che il moltiplicatore fiscale fosse considerevolmente inferiore a 1, per esempio 0,5. In altri termini, un’azione restrittiva avrebbe dovuto produrre un impatto molto meno che proporzionale sul PIL. L’effetto sarebbe stato infatti (si supponeva) in parte attenuato dalla maggiore propensione alla spesa del settore privato, grazie all’”effetto fiducia” prodotto dalla constatazione che si stavano “rimettendo in ordine i conti pubblici”.

In tali condizioni, un aggiustamento dell’1% per il deficit pubblico avrebbe richiesto una manovra all’incirca pari all’1,3% del PIL.

Il PIL sarebbe infatti sceso, partendo da 100, a 99,35 (la differenza – 0,65 – essendo pari a 1,3 x 0,65, dove 1,3 è l’entità della manovra e 0,5 è il moltiplicatore).

Il minor PIL avrebbe però prodotto minori incassi fiscali stimabili in poco meno della metà della variazione (in quanto la pressione fiscale totale è attualmente vicina al 50% del PIL). Quindi all’incirca 0,3.

Il beneficio netto sul deficit sarebbe in definitiva stato 1,3% meno 0,3%, uguale 1% come da obiettivi.

Un effetto negativo sul PIL dello 0,65% è sensibile ma non catastrofico. L’esperienza dell’Eurozona e dell’Italia dal 2011 in poi ha tuttavia provato che questa stima era di gran lunga troppo ottimistica.

Il moltiplicatore è risultato essere decisamente più elevato, il che non stupisce se si considera che le economie soffrivano, già in partenza, di una condizione di domanda depressa. Nel 2011, l’Italia e l’Eurozona erano ancora ben lontane dall’aver recuperato gli effetti della crisi finanziaria 2008-2009. La disoccupazione era elevata, e i consumi e gli investimenti decisamente più bassi rispetto al 2007.

In tali condizioni, togliere soldi dal sistema economico, togliere potere d’acquisto ad aziende e cittadini, non produce nessun effetto di “maggior fiducia perché i conti pubblici tornano sotto controllo”. Il clima generale, già in partenza tutt’altro che euforico, diventa ancora più pessimistico. I consumatori spendono ancora di meno, le aziende riducono ulteriormente investimenti e organici, le banche sono ancora meno propense a erogare credito.

Lo stesso capo economista del Fondo Monetario Internazionale, Olivier Blanchard, ha riconosciuto che l’ipotesi di un moltiplicatore nettamente inferiore all’unità è, in tali condizioni, implausibile. Qui trovate le argomentazioni che hanno condotto Blanchard e il suo collega Daniel Leigh ad affermare che un intervallo di valori plausibile poteva essere stimato tra 0,9 e 1,7.

Con un moltiplicatore superiore a 1, per esempio pari a 1,3 (il valore medio dell’intervallo sopra citato) che aggiustamento dei conti pubblici occorre per ridurre il deficit in misura pari all’1% del PIL ?

L’entità della manovra è del 2,3% circa, che implica una flessione del PIL dell’ordine di 2,3% x 1,3 = grosso modo 3%.

Poco meno della metà del minor PIL – 1,3% si traduce in minori incassi fiscali. Da questo segue una riduzione del deficit pubblico pari, come desiderato, all’1%, risultante dalla differenza tra 2,3% e 1,3%.

Immagino che non sfuggano le differenze, per l’economia reale, tra i due scenari. Un calo dello 0,65% è sensibile ma non catastrofico. Un calo del 3% è un autentico disastro.

Qui di seguito, sono riportati in modo più preciso gli effetti sul PIL di azioni finalizzate a ridurre di un punto percentuale il rapporto deficit / PIL, con una pressione fiscale media supposta pari al 45% e con un ventaglio di valori, per il moltiplicatore, compresi tra 0,5 e 1,7.

 

								Moltiplicatore
					0,50	0,70	0,90	1,10	1,30	1,50	1,70
Obiettivo di aggiustamento del deficit pubblico					1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%	1,00%
Pressione fiscale / PIL					45%	45%	45%	45%	45%	45%	45%
Entità della manovra restrittiva, in % del PIL					1,29%	1,46%	1,68%	1,98%	2,41%	3,08%	4,26%
Riduzione PIL conseguente all'aggiustamento					0,65%	1,02%	1,51%	2,18%	3,13%	4,62%	7,23%

 

L’Italia ha sofferto di pesanti cadute di produzione e occupazione, nel 2012 e nel 2013, sostanzialmente perché il governo Monti e la UE hanno impostato azioni di politica economica basate sul presupposto che ci si trovasse nella situazione di cui alla colonna di sinistra della tabella. La realtà dei fatti era invece decisamente più vicina al lato destro.

La situazione odierna non è, sotto questo profilo, diversa. Non c’è stato nessun significativo recupero di occupazione, e la domanda è sempre fortemente depressa rispetto alle capacità produttive del sistema economico italiano.

Nell’eventualità in cui si verifichino scostamenti significativi del rapporto deficit pubblico / PIL rispetto alle previsioni, l’Italia si trova quindi forzata ad adottare azioni restrittive di grossa entità rispetto agli obiettivi di aggiustamento da conseguire. In realtà, l’ultima legge di stabilità già recepisce aumenti automatici di IVA, fino a un massimo del 25,5%, che possono essere evitati solo se non si verificheranno tendenze allo scostamento del deficit. Questo richiede un andamento dell’economia decisamente migliore dell’attuale, o alternativamente altre azioni restrittive (pesanti tagli di spesa, ad esempio).

In presenza di moltiplicatori fiscali superiori all’unità, questo sistema di “clausole di salvaguardia” non solo ha provocato pesanti cali di PIL, soprattutto nel 2012 e 2013, ma continua a penalizzare fortemente la ripresa di produzione e occupazione.